05.12.2008
Открытое письмо главы муниципального образования "Город Саратов" О.В. Грищенко губернатору Саратовской области П.Л. Ипатову
Уважаемый Павел Леонидович!
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом города Саратова, от лица населения г. Саратова обращаюсь к Вам с просьбой об урегулировании ряда спорных вопросов, связанных с формированием бюджета на 2009 год.
В ходе подготовки к принятию бюджета Саратовской области и бюджета города Саратова на 2009 год была проведена активная работа с участием органов исполнительной власти областного и городского уровней по согласованию показателей, используемых при формировании бюджетов. От того, как будут соблюдены принципы Бюджетного кодекса РФ, такие как самостоятельность и сбалансированность бюджетов, общее (совокупное) покрытие расходов, достоверность и прозрачность, напрямую зависит, как пройдет очередной финансовый год, насколько население
нашего региона затронет ситуация на мировом финансовом рынке, насколько финансово будет обеспечено решение вопросов местного значения.
Как соблюдаются все эти принципы на практике, наверное, будет более наглядно, если рассмотреть конкретные примеры взаимодействия при формировании бюджетов между Правительством Саратовской области и муниципальным образованием "Город Саратов".
Принципы прозрачности (открытости) бюджетов, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав муниципальных образований.
В соответствии с действующим законодательством уровень расчетной бюджетной обеспеченности городского округа (Саратова) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены городским бюджетом и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта РФ (Саратовской области).
Насколько ниже или выше этот показатель от
установленного в качестве критерия уровня выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, напрямую зависит и то, будет ли выделена дотация из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности города или нет, и какова ее величина. Данные расчеты осуществляются министерством финансов Саратовской области на основании методики распределения дотаций из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности, утвержденной Законом Саратовской области от 20.12.05 N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области".
Не ставится под сомнение правильность применения методики, утвержденной областными законодателями. Но в тоже время ряд используемых министерством финансов Саратовской области исходных показателей вызвал у городских депутатов недоумение. Полагаясь на один из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип прозрачности (открытости), - муниципальное образование "Город Саратов" неоднократно обращалось в министерство
финансов, и напрямую, и через депутатов Саратовской областной Думы, с просьбой о предоставлении используемых при расчете уровня бюджетной обеспеченности города данных, так как правильность расчета непосредственно влияет на величину доходов бюджета города. Однако все полученные ответы базировались на отсылке к официальному сайту Правительства Саратовской области, на котором содержатся только итоговые расчеты показателей, примененных при определении уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований области.
Да, министерством финансов Саратовской области был "внешне" соблюден принцип самостоятельности бюджетов - оно не устанавливало расходные обязательства для бюджета города Саратова, но при расчете уровня бюджетной обеспеченности Саратова, им были учтены не расходы, сформированные городом самостоятельно (за счет собственных источников доходов), как то и определяет бюджетное законодательство, а так называемые "контрольные показатели" отраслевых министерств
Правительства, определенные ими для муниципалитета.
Анализ конечных показателей сводной таблицы расчетов бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям, входящей в проект бюджета области на 2009 год, показал, что для бюджета города Саратова учтены расходы (которые, по сути, должны обеспечить решение более 30 вопросов местного значения, в том числе и содержание дошкольных и общеобразовательных учреждений, и учреждений здравоохранения и спорта, и многие другие вопросы, от решения которых зависит качество муниципальных услуг, предоставляемых населению города) только в сумме 3,6 млрд. руб. Для сравнения, проектом решения Саратовской городской Думы "О бюджете города на 2009 год", собственные налоговые и неналоговые доходы бюджета города (без учета доходов от оказания платных услуг) предусмотрены в сумме 6,2 млрд. руб., за счет собственных доходов и привлечения источников внутреннего финансирования дефицита бюджета на соответствующем уровне сформирована и расходная
часть городского бюджета. Кроме того, на 2009 год администрацией города Саратова в министерство финансов Саратовской области представлен Реестр расходных обязательств (минимальная потребность) по полномочиям городского округа на 9,8 млрд. руб. То есть, объем собственных доходов бюджета города Саратова, которые муниципалитет планирует направить на решение вопросов местного значения, почти в два раза превышает тот объем, который приняло во внимание министерство финансов при своих расчетах уровня бюджетной обеспеченности города. И, как уже сказано, объем собственных доходов не обеспечивает в полном объеме потребность муниципального образования "Город Саратов" в финансировании вопросов местного значения. Однако, согласно расчетам министерства финансов Саратовской области, у города, по мнению министерства, есть почти 2,5 млрд. руб. "нераспределенных доходов".
Каким образом вышло так, что при заявленной потребности и хроническом недофинансировании на протяжении ряда
лет первоочередных проблем города, Саратову на 2009 год насчитали "нераспределенные доходы"? Ведь за последние годы нерешенных вопросов накопилось более чем достаточно - это и ремонт дорожно-уличной сети, и приобретение мусороуборочной и специализированной дорожно-коммунальной техники, и развитие коммунальной инфраструктуры, и восстановление частично сохранившихся участков сетей наружного освещения, и создание условий для массового отдыха жителей города, и благоустройство административного центра области, и обновление подвижного состава городского электрического транспорта, и проведение капитального ремонта учреждений социальной сферы в необходимых объемах, и многое другое.
Неудивительно, что благодаря такому расчету министерства финансов Саратовской области, сводный индекс бюджетных расходов г.Саратова, примененный при расчете уровня бюджетной обеспеченности, получился такой низкий, что ниже него оказались только аналогичные показатели Питерского и
Балашовского муниципальных образований.
Неясно также и то, всем ли городским округам подобным образом произведен расчет уровня бюджетной обеспеченности. Если всем сократили расходы, то на каких основаниях, и в одинаковых ли пропорциях были уменьшены расходы городских бюджетов при расчетах? Был ли соблюден принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований?
Принципы сбалансированности и достоверности бюджетов.
Принцип сбалансированности бюджета является одним из важнейших принципов бюджетной системы Российской Федерации. Данный принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета.
Администрация города Саратова в целях соблюдения принципа сбалансированности бюджета и в соответствии с полученным в конце октября 2008 года письмом заместителя Председателя Правительства Саратовской области А.А.Щербакова обратилась в
Правительство Саратовской области за необходимой информацией для пересмотра налоговых показателей доходной части проекта бюджета города на 2009 год. Так как суть писем за подписью А.А. Щербакова, направленных главам всех муниципальных образований области, сводилась к тому, что ситуация на финансовом рынке влечет за собой изменение динамики показателей развития экономики Российской Федерации, ожидается сокращение основных бюджетообразующих показателей, в первую очередь, прибыли предприятий и фонда оплаты труда. Кроме того, данные письма содержали рекомендации осуществлять подготовку проектов бюджетов на 2009г. исходя из "консервативного сценария развития экономики".
Необходимо привести справочные данные: от фонда оплаты труда рассчитывается налог на доходы физических лиц; данный налог составляет по факту 2008 г. более 65% от налоговых поступлений в бюджет города, и более 47% от собственных доходов бюджета; норматив отчислений в бюджет города от суммы собранного с
территории города налога составляет 30% (минимально допустимый в соответствии с действующим законодательством), 70% зачисляется в бюджет области; прогноз поступлений по данному налогу отражен в проекте бюджета города на 2009 год исходя из "оптимистичного сценария развития экономики", показатели используемого прогноза прошли защиту в Правительстве Саратовской области в мае-июне текущего года, то есть задолго до начала финансового кризиса.
Как уже было отмечено, администрация г. Саратова обратилась к тому же заместителю Председателя Правительства Щербакову А.А. с просьбой предоставить необходимый для расчета "консервативного сценария" уточненный прогноз темпов роста заработной платы, тенденций изменения численности занятых в экономике на 2009-2011 годы.
Однако, письмом министерства экономического развития и торговли Саратовской области в середине ноября до администрации города Саратова доведено, что уточнение фонда оплаты труда на 2009 год будет рассмотрено
по итогам 2008 года, то есть после принятия бюджета на очередной финансовый год. Устно было сообщено, что на данный момент Правительство области не располагает необходимыми данными для того, чтобы произвести соответствующие корректировки по налогу на доходы физических лиц.
В то же время отсутствие данных не помешало Правительству Саратовской области пересмотреть показатели по доходам от налога на прибыль и на значительную сумму уменьшить показатели по данному источнику доходов в областном бюджете.
Вместе с тем, такие действия вполне понятны, если знать, что изменение параметров налога на доходы физических лиц повлечет за собой необходимость пересмотра исполнительным органом государственной власти Саратовской области (Правительством) уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и, как следствие, будет непосредственно влиять на величину дотаций для муниципалитетов за счет средств бюджета области. Саратову, например, рассчитанная способом, указанным выше, дотация на
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в полном объеме заменена дополнительным нормативом от налога на доходы физических лиц. Согласно Бюджетному кодексу РФ, величина дополнительного норматива от данного налога в течение года пересмотрена быть не может.
Данная позиция помимо принципа сбалансированности нарушает и принцип достоверности бюджетов, в основу которого положена надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Все вышеизложенное может привести к разбалансированности местных бюджетов, потому что уже сейчас понятно, что объем поступлений по налогу на доходы физических лиц (основной источник собственных доходов) нереалистичен. Принятые местным бюджетом расходные обязательства, окажутся не обеспечены доходами, и это приведет к тому, что ближе ко второй половине следующего года выявится нехватка средств, на и без того не обеспеченные в
необходимом объеме мероприятия по решению вопросов местного значения, в том числе, на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, оплату теплоэнергоресурсов и многие другие жизненно важные для населения города вопросы.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Данный принцип основывается на том, что в соответствии с действующим законодательством должны быть четко разграничены и закреплены за уровнями бюджетной системы как доходы, так и расходы.
В то же время в нарушение федерального законодательства, на протяжении ряда лет Правительством не осуществляется государственное регулирование тарифов на перевозку пассажиров и багажа городским электрическим транспортом. Хотя это исключительные полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - Правительства Саратовской области.
n
Правительство области должно принять тарифы на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта, в том числе, в трамваях и троллейбусах, осуществляя таким образом социальную защиту населения. А разница между тарифами и фактической стоимостью перевозки в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и нормами Бюджетного и Гражданского кодексов должна быть возмещена предприятию за счет средств областного бюджета.
Но, несмотря на очевидность фактов, на все свои обращения, муниципальное образование "Город Саратов" натыкается на стену непонимания. Последние пожелания, прозвучавшие от высокопоставленных чиновников Правительства Саратовской области на согласительной комиссии по формированию областного бюджета на 2009 год - обращаться в судебные органы. В то время, когда все четко определено федеральным законодателем, нам предлагают нести судебные издержки, отвлекать специалистов для судебных разбирательств, когда логичней все
решить в досудебном порядке.
Уважаемый Павел Леонидович, я надеюсь, что Вы с пониманием отнесетесь к существующей ситуации и примете соответствующие решения с целью соблюдения норм федерального законодательства. Отсутствие необходимых решений на уровне министерств и ведомств Правительства Саратовской области вынуждает меня обратиться к Вам. В связи со складывающейся ситуацией на финансовом рынке и изменением динамики показателей развития экономики Российской Федерации и области только Ваше личное участие может повлиять на работу власти, призванную отвечать интересам населения губернии, города как на ближайший год, так и на перспективу. Ведь Саратов является областным центром нашего региона, с населением 836,1 тысяч человек, что составляет 32,4% от общей численности населения Саратовской области. Мы не можем существовать обособленно друг от друга и должны, на мой взгляд, консолидированно направлять все усилия на решение существующих проблем города.
Глава
муниципального образования "Город Саратов"
О.В. Грищенко
